Началось создание единого реестра населения России. Какие сведения в него войдут? Регистры населения

Вносится Правительством Российской Федерации

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГИСТРЕ НАСЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Цель и сфера применения настоящего Федерального закона

1. Целью настоящего Федерального закона является создание
правовых условий для формирования, ведения и использования
Государственного регистра населения Российской Федерации.

2. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения,
возникающие при осуществлении деятельности по созданию, ведению и
использованию государственного регистра населения Российской
Федерации на основе современных информационно-коммуникационных
технологий.

3. Действие настоящего Федерального закона распространяется на:
граждан Российской Федерации, зарегистрированных по месту

жительства и по месту пребывания (на срок один год и более) в пределах Российской Федерации;

иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно или временно

проживающих в Российской Федерации;

органы государственной власти, органы местного самоуправления , иные органы и организации, принимающие участие в формировании и использовании государственного регистра населения Российской Федерации.

Статья 2. Правовое регулирование отношений при формировании и использовании Государственного регистра населения Российской Федерации

Правовое регулирование отношений при формировании и использовании Государственного регистра населения Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации , Гражданским Кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, федеральным законодательством в области информации, информатизации и защиты информации ; в области прав граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации; о гражданстве; об актах гражданского состояния; о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства; другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также международными договорами Российской Федерации, регулирующими отношения в области сбора, обработки и использования персональных данных.

Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

Государственный регистр населения Российской Федерации - государственный информационный ресурс, содержащий информацию о гражданах Российской Федерации, зарегистрированных по месту жительства и по месту пребывания (на срок один год и более) в пределах Российской Федерации, иностранных гражданах и лицах без гражданства, постоянно или временно проживающих в Российской Федерации.

пользователи Государственного регистра населения Российской Федерации - государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии , государственные внебюджетные фонды, использующие документированную информацию Государственного регистра населения Российской Федерации в соответствии со своей

компетенцией, а также иные организации, принимающие участие в использовании Государственного регистра населения Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Статья 4. Цели формирования и использования Государственного регистра населения Российской Федерации

1. Целями формирования и использования Государственного регистра
населения Российской Федерации являются:

обеспечение государственных органов и органов местного самоуправления информацией о населении, проживающем на территории Российской Федерации;

повышение эффективности взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления, ведущих учет различных категорий населения;

содействие подготовке и проведению выборов, референдумов и переписей населения;

экономия средств, затрачиваемых на государственное управление , за счет исключения дублирования работ по учету населения, проводимых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

создание федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления условий для предоставления услуг с использованием Государственного регистра населения Российской Федерации.

2. Использование документированной информации Государственного
регистра населения Российской Федерации для целей, не соответствующих
настоящему Федеральному закону, не допускается

Статья 5. Обязательные требования к формированию и использованию Государственного регистра населения Российской Федерации

Обязательными требованиями к формированию и использованию Государственного регистра населения Российской Федерации являются:

соблюдение конституционных прав и свобод граждан;

достоверность и полнота документированной информации Государственного регистра населения Российской Федерации;

унификация документированной информации Государственного регистра населения Российской Федерации;

защита документированной информации от неправомерного

уничтожения, блокирования, модификации, копирования и иных противоправных действий.

Статья 6. Состав документированной информации Государственного регистра населения Российской Федерации

2. В Государственный регистр населения Российской Федерации
включается следующая документированная информация:

фамилия, имя и отчество;

дата рождения;

место рождения;

гражданство;

адрес места жительства;

вид и реквизиты документа (наименование, серия, номер, дата и место выдачи), представленного при регистрации акта гражданского состояния или при регистрационном учете по месту жительства;

сведения об отце - фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, гражданство;

сведения о матери - фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, гражданство;

сведения о супруге - фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, гражданство;

сведения о детях - фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, гражданство;

дата регистрации по месту жительства (для граждан Российской Федерации);

дата снятия с регистрационного учета по месту жительства (для граждан Российской Федерации);

дата прибытия к месту постоянного проживания (для иностранных граждан и лиц без гражданства);

дата убытия к другому месту постоянного проживания или дата смерти (для иностранных граждан и лиц без гражданства).

3. Состав документированной информации, приведенной в пункте 2
настоящей статьи, может быть изменен только на основании внесения
изменений в настоящий Федеральный закон.

4. Документированная информация сохраняется и накапливается в
Государственном регистре населения Российской Федерации при
изменении ее содержания.

ГЛАВА II. ФОРМИРОВАНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГИСТРА НАСЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 7. Автоматизированная система Государственного регистра населения Российской Федерации.

1. Формирование и использование Государственного регистра
населения Российской Федерации осуществляется с применением
автоматизированных информационных технологий .

2. Автоматизированная система Государственного регистра
населения является государственной территориально-распределенной
информационно-телекоммуникационной системой , обеспечивающей в
автоматизированном режиме формирование, ведение и использование
Государственного регистра населения и включающей государственный
информационный ресурс "Государственный регистр населения"; средства
информатизации, осуществляющие автоматизированный сбор и хранение
данных Государственного регистра населения и обеспечивающие доступ к
ним; единое информационно-лингвистическое обеспечение ;

организационно-правовое обеспечение ее создания и функционирования.

2. Координацию деятельности по созданию автоматизированной
системы Государственного регистра населения Российской Федерации и
контроль за соблюдением методических и нормативных требований по ее
функционированию и использованию осуществляет федеральный орган
исполнительной власти, определяемый Правительством Российской
Федерации.

Статья 8. Формирование Государственного регистра населения Российской Федерации

1. Государственный регистр населения Российской Федерации
формируется как территориально-распределенная информационная
система на трех уровнях:

муниципальном;

субъекта Российской Федерации;

федеральном.

2. Государственные регистры населения на муниципальном уровне и
на уровне субъектов Российской Федерации находятся в ведении органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

3. На муниципальном уровне Государственный регистр населения
Российской Федерации формируется органами записи актов гражданского
состояния, органами регистрационного учета граждан по месту

пребывания и по месту жительства, которые представляют документированную информацию службам или организациям, уполномоченным на это органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Данные уполномоченные службы или организации осуществляют объединение документированной информации о конкретных физических лицах, учитываемых в Государственном регистре населения Российской Федерации, ее хранение, ведение, использование и передачу на уровень субъекта Российской Федерации.

4. На уровне субъекта Российской Федерации Государственный
регистр населения Российской Федерации формируется и ведется органом
исполнительной власти субъекта Российской Федерации,
уполномоченным на это высшим органом исполнительной власти субъекта
Российской Федерации. Данный уполномоченный орган исполнительной
власти субъекта Российской Федерации осуществляет объединение
документированной информации Государственного регистра населения
Российской Федерации, полученной с муниципального уровня, ее
хранение, ведение, использование и передачу на федеральный уровень.

5. На федеральном уровне Государственный регистр населения
Российской Федерации формируется федеральным органом
исполнительной власти, уполномоченным на это Правительством
Российской Федерации.

6. Порядок формирования, ведения и использования
Государственного регистра населения Российской Федерации, сроки
хранения документированной информации и порядок взаимодействия
федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления при формировании, ведении и использовании
Государственного регистра населения Российской Федерации
определяются Правительством Российской Федерации.

7. Порядок организации работ по созданию, ведению и
использованию государственного регистра населения в субъектах
Российской Федерации определяется высшими органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации на основе настоящего
федерального закона и Порядка формирования, ведения и использования
Государственного регистра населения Российской Федерации,
установленного Правительством Российской Федерации.

Статья 9. Использование Государственного регистра населения Российской Федерации

1. Пользователи Государственного регистра населения Российской
Федерации используют документированную информацию

Государственного регистра населения Российской Федерации в

соответствии с их компетенцией.

2. Органы государственной власти, иные органы и организации осуществляющих учет различных категорий населения, обязаны использовать в автоматизированных информационных системах информацию государственного регистра населения для идентификации личности и актуализации персональных регистрационных данных граждан.

3. Федеральные органы исполнительной власти, органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы
местного самоуправления имеют право организовать предоставление услуг
гражданам и юридическим лицам с использованием Государственного
регистра населения Российской Федерации.

4. Организации, предоставляющие услуги гражданам и юридическим
лицам с использованием Государственного регистра населения Российской
Федерации осуществляют свою деятельность на основе лицензий,
выдаваемых в соответствии с законодательством Российской Федерации .

5. Включение документированной информации Государственного
регистра населения Российской Федерации о конкретном физическом
лице, позволяющей его идентифицировать, в состав информации,
используемой для оказания услуг гражданам и юридическим лицам,
осуществляется только с согласия этого физического лица.

Статья 10. Защита документированной информации Государственного регистра населения Российской Федерации.

1. Документированная информация Государственного регистра
населения Российской Федерации относится к категории
конфиденциальной информации.

2. Государственные органы, органы местного самоуправления,
избирательные комиссии, государственные внебюджетные фонды и иные
организации, принимающие участие в формировании и использовании
Государственного регистра населения Российской Федерации, обязаны
принимать меры по обеспечению защиты документированной информации
Государственного регистра населения Российской Федерации и
соблюдению требований по защите информации в соответствии с
законодательством Российской Федерации, и иными нормативными
правовыми актами в области защиты информации.

Статья 11. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона

Лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных

правонарушениях.

ГЛАВА III. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 12. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон вступает в силу через шесть месяцев со дня его официального опубликования.

Статья 13. О приведении нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом

1. Правительству Российской Федерации в
течение шести месяцев со дня официального опубликования настоящего
Федерального закона издать нормативные правовые акты,
обеспечивающие реализацию настоящего Федерального закона.

2. Нормативные правовые акты Российской Федерации подлежат
приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом в
течение шести месяцев со дня его официального опубликования.

Президент Российской Федерации

Создание Государственного регистра населения (ГРН) - это часть федеральной программы “Электронная Россия”, утвержденной Правительством РФ в январе 2002 года. Напомним, что ГРН - это база данных государственного масштаба, где будут собраны сведения о каждом гражданине России по 19 пунктам: фамилия, имя, отчество человека, его пол, национальность, место жительства, родственные отношения, сведения о рождении и смерти.

Казалось бы, зачем нужна еще одна база данных, если уже существуют базы пенсионного фонда, налоговых органов, загса, паспортного стола, органов медицинского страхования, военкоматов, избирательных комиссий и т. д.? Каждого из нас переписали уже не по одному разу, и тем не менее мы часто вынуждены снова и снова собирать очередные справки, выписки, в очередной раз сообщая свою фамилию, имя, отчество, год рождения, место прописки, дату и место выдачи паспорта и т. д. И нет этому конца. Везде нужно явиться лично (а подчас и отстоять очередь), умудрившись “вписаться” в неудобный график работы очередного учреждения, выдающего все эти справки и выписки.

Государство, задавшись целью создать регистр населения, намеревается реализовать так называемый принцип “одного окна”, когда человек, наконец, будет избавлен от изнурительного хождения по инстанциям. Дай Бог, чтобы удалось!

Из федерального бюджета уже выделены запланированные 50 млн руб. на первый этап создания ГРН, еще 100 млн руб. должны дать регионы. Работы ведутся полным ходом. Государственным заказчиком определено Министерство РФ по связи и информатизации. Соисполнители - МВД, Минэкономразвития, ФАПСИ, Администрация Президента РФ, Минтруд. Генеральным подрядчиком работ после проведенного тендера стало НИИ “Восход”.

НИИ “Восход” http://www.voskhod.ru

Федеральное государственное унитарное предприятие (ФГУП) НИИ “Восход” образовано в 1972 году; головное предприятие Министерства РФ по связи и информатизации в области разработки и внедрения крупномасштабных систем информатизации и автоматизации государственного и специального назначения. За 30 лет работы институт накопил уникальный опыт создания информационных систем федерального и регионального масштаба, создал собственный фонд прикладных программ и проектных решений. Предприятие обладает необходимым набором лицензий, сертификатов и аккредитаций, подтверждающих право на проведение всего спектра выполняемых в настоящее время работ. За последние годы институт провел ряд НИОКР и внедрил несколько крупных автоматизированных систем обработки информации и управления в интересах Министерства РФ по связи и информатизации, ЦИК России, Минобороны РФ, федеральных, региональных и муниципальных органов власти и управления, ОАО "Газпром". В активе предприятия и самая крупная отечественная система последнего десятилетия - ГАС “Выборы”.

На первом этапе, срок окончания которого - 2003 год, планируется реализовать опытный проект на муниципальном и региональном уровнях. Сейчас Минсвязи утверждает для него техническое задание, заключает контракты на исполнение работ.

Правовая база ГРН

Поясним, что в целом ГРН задумана как трехуровневая система. Нижний уровень - муниципальный, следующий - региональный и самый высокий - федеральный. Весь проект рассчитан на 4-5 лет.

В концепции разработки регистра определено, что основой ГРН должны стать данные регистрации населения в загсах и паспортных столах по месту жительства. Надо ли говорить, что регистрацию везде проводят по-разному? В крупных городах это делается с помощью компьютерной техники, в деревнях и селах - пока вручную, силами местной администрации. Впрочем, на данный момент не важно, как, - важно, что это делается повсеместно. Казалось бы, для создания единого регистра населения уже все готово, осталось только объединить данные. В какой-то степени это действительно так, но в России до сих пор не принят закон, позволяющий загсам и паспортным столам передавать имеющиеся у них сведения о гражданах в другие ведомства, в том числе и те, которые должны профессионально заниматься интеграцией данных.

Более того, отсутствует сам юридический термин - что же такое Государственный регистр населения. Определение имеется только в Концепции, одобренной Координационным советом по созданию ГРН, но оно пока не утверждено Правительством РФ. Отсутствие закона, к сожалению, способствует тому, что существует несколько мнений о том, как в конечном счете должен быть организован регистр.

Одна точка зрения такова: ГРН должна представлять собой административную систему, управлять которой будут специально нанятые для этого чиновники. Другой взгляд на проблему: ГРН не нуждается в дополнительном административном аппарате управления, а взаимодействие на всех уровнях создания регистра, его поддержки и пользования им должно регулироваться нормативно-правовыми актами. Существует и такое мнение: ГРН - это то, что сегодня уже существует, но со временем, в результате намеченной автоматизации, должно приобрести целостную структуру.

На самом деле сегодня еще нет интегрированной системы под названием ГРН. И до сих пор администрации муниципального и регионального уровней не имеют возможности принять участие в создании регистра. Напомним, что базы данных о населении создаются в загсах и паспортных столах. Невозможность администрации участвовать в создании ГРН - это третья правовая недоработка (имеется в виду, что нигде в законе это не определено).

Четвертая проблема в том, что законодательно не определен и регламент пользования ГРН - на каких условиях и кому может быть предоставлена информация из регистра. Это важный закон, потому что, по мысли идеологов проекта, ГРН создается в интересах человека. Очень плотно к этому, пока не принятому, закону примыкает закон о защите персональных данных. Он тоже пока не принят, есть лишь поручение Правительству РФ по его разработке. Очевидно, что проблема эта непростая.

Персональная информация

Известно, что самый высокий уровень защиты имеют данные, составляющие государственную тайну. Между тем персональные данные - это такой же атрибут тайны человека, который надо строго охранять. В законе должны быть определены и степени защиты, и условия доступа к информации, и мера ответственности виновных в нарушении тайны. Другая сторона проблемы состоит в том, что необходимо сделать информацию доступной, обеспечить возможность работы с ней. Нужно соблюсти баланс между закрытыми персональными данными и их открытой частью. Например, некоторое время назад в Мосгорсправке можно было узнать адрес нужного человека, а теперь такой услуги нет. Было бы неплохо снова начать ее предоставлять, используя возможности ГРН.

В настоящее время проект закона “Об информации персонального характера” подготовлен и передан Правительством РФ в Государственную Думу. Закон разработан с учетом требований Конвенции Совета Европы “О защите личности в отношении автоматизированной обработки персональных данных”, Директив 95 и 97 ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза “О защите прав частных лиц в отношении обработки персональных данных и о свободном обращении этих данных” и “Об обработке персональных данных и защите права на невмешательство в частную жизнь в сфере телекоммуникации”.

Чтобы разрешить правовую коллизию, Министерству по связи и информатизации РФ, помимо законопроекта “Об информации персонального характера”, предложено внести в Госдуму целый пакет законопроектов по Государственному регистру населения. Есть надежда, что в недалеком будущем эта проблема будет решена. Пока же работа по реализации первого этапа создания ГРН ведется в отсутствие необходимого правового обеспечения.

«Обкатка»

Еще в 2001 году координационный совет по регистру населения отобрал 13 регионов, где были начаты экспериментальные работы по созданию ГРН. Это Москва и Московская область, Санкт-Петербург, Ярославская, Новосибирская области, Ханты-Мансийский автономный округ и другие. В этом году список регионов уточняется, и они составят экспериментальную зону, где пойдет “обкатка” ГРН. Фрагменты регистра населения будут отрабатываться как в городах и областях, так и в отдельных селах. При отборе будет учитываться уровень технического развития, оснащения компьютерной техникой, финансовые возможности региона, имеющийся задел. К числу наиболее развитых во всех отношениях относится город Москва, здесь уже собраны записи почти о 6 млн москвичей. Кроме Москвы, опытные образцы регистра есть еще в ряде регионов. Кстати, несмотря на весьма скудную правовую базу, ГРН в этих регионах создается именно на правовой основе, а не на административной.

После отработки регистра на муниципальном и региональном уровнях Координационный совет по созданию ГРН будет формулировать концепцию федерального уровня. На сегодняшний день у госзаказчика имеется такое видение данной задачи: на федеральном уровне постановлением Правительства РФ должно быть определено учреждение либо институт для осуществления нормативно-методических функций ведения ГРН, чтобы по всей стране соблюдались единые принципы ведения регистра. Федеральный уровень рассматривается как некий организующий информационный центр, методологически направляющий и координирующий работу всех регистров регионального уровня.

Прорабатывается и вопрос о том, нужно ли иметь на федеральном уровне конкретные сведения обо всем населении, и если да, то будет ли это экономически оправданно. На данном уровне, скорее всего, будет нужна лишь обобщенная информация, позволяющая делать выборку по нужным параметрам. Возможно, это будет лишь метабаза с возможностью входа в региональный регистр, где по заданным критериям и номеру записи в случае надобности можно будет разыскать конкретного человека.

Организационные проблемы

Один из вопросов, который обсуждается сегодня Координационным советом по созданию ГРН, - это возможность использования для создания Государственного регистра населения аппаратного обеспечения системы ГАС “Выборы”. Дело в том, что на сегодняшний день в рамках ГАС “Выборы” по всей стране уже создано 3 тысячи автоматизированных комплексов. Так как компьютеры, подключенные к системе, вынужденно простаивают от выборов до выборов, правомерно встал вопрос о том, чтобы эту технику задействовать для системы ГРН. Сейчас ведется исследовательская работа в этом направлении, которая должна быть завершена в конце текущего года. При положительном решении вопроса можно будет сэкономить значительные средства на оснащении всех регионов России компьютерной техникой, что важно при жестком лимите финансирования создания ГРН.

К сожалению, грядущая перепись населения никак не ускорит процесс создания государственного регистра и не поспособствует экономии средств федерального бюджета. Дело в том, что данные, получаемые в результате переписи, не персонифицированы. В учетной записи не предусмотрены фамилия, имя и отчество человека, а сообщенные им сведения не должны документально подтверждаться.

Подытоживая, перечислим конкретные задачи создания ГРН, которые намечено решить в ближайшее время. Это конкурс среди разработчиков прикладного ПО для паспортно-визовых служб и загсов. Данные разработки впоследствии будут положены в основу создания Государственного регистра населения. Часть ПО регионального уровня будет разрабатываться в НИИ “Восход” - головном подрядчике работ по ГРН. До конца текущего года намечается также закончить формулировку концепции создания ГРН и представить соответствующий закон Правительству РФ. После этого будут заключаться соглашения с региональными властями для отработки фрагментов регистра в опытных зонах.

И еще одна очень нелегкая задача. Так как Государственный регистр населения создается в интересах населения России, намечено провести в стране соответствующую PR-кампанию, чтобы разъяснить цели и задачи создания ГРН этому самому населению. Уже известно, что реакция людей на это неоднозначна (не будем здесь перечислять причины). Тем не менее обсуждение в обществе ведется. Одним из следствий этого уже стало следующее: учитывая возражения Русской православной церкви, идеологи системы согласились, чтобы при регистрации человеку не присваивался номер, как было задумано вначале. Номер будет иметь лишь учетная запись. И, конечно же, каждому из нас хочется, чтобы очередное благое начинание нашего государства воплотилось так, как было задумано, и Государственный регистр населения действительно стал приносить пользу всем гражданам России.

Определенная демографическая информация содержится в различных списках и регистрах населения. Деятельность тех или иных структур сопровождается составлением разного рода списков и картотек , предназначенных для решения тех или иных ведомственных задач (списки избирателей, военнообязанных, налогоплательщиков, книги похозяйственного учета и т.п.). Особенностью большинства из них является то, что они касаются не всего населения, а только какой-то его части. Тем не менее, если нет других источников данных о населении, такого рода списки могут служить дополнительным источником данных о населении.

Особой разновидностью списка населения является регистр населения , под которым принято понимать информационный ресурс, созданный с целью демостатистического учета. Особенность регистров населения заключается в том, что они не имеют каких-либо специализированных целей. Традиции ведения регистров населения в некоторых странах (Швеция, Норвегия, Нидерланды) существуют достаточно давно, однако эффективное их использование началось с развитием информационных технологии. Распространение регистров населения ограничивается главным образом состоянием коммуникационных и вычислительных ресурсов. Поэтому в настоящее время регистры ведутся в странах с малой территорией и небольшим населением, в которых нетрудно наладить связь и передачу информации в реальном времени от региональных изменений центральному органу, ведущему регистр.

Важными аспектами ведения регистра населения являются этические проблемы, которые могут здесь возникать, а также проблемы несанкционированного доступа к информации, хранящейся в регистрах, и ее использования в целях, далеких от тех, ради которых создается .

В Российской Федерации вопросы создания регистра населения также весьма актуальны. На сегодняшний день основой для создания регистра населения может служить Государственная автоматизированная система «Выборы» (ГАС «Выборы»), созданная для целей обслуживания избирательного процесса. ГАС «Выборы», расширенная с помощью ведомственных баз данных органов внутренних дел, органов ЗАГС и иных учреждений, способна не только способствовать решению управленческих задач, но и стать важным источником демографической информации. Кроме того, следует отметить тот факт, что кроме организационных предпосылок создания регистра на основе ГАС «Выборы», существуют и определенные правовые условия, регламентирующие функционирование этого информационного ресурса и возможности его дальнейшего развития (ст. 19, 20 Федерального закона № 20-ФЗ от 10 января 2003 г. «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»).

2.5. Списки и регистры

Регистр населения представляет собой картотеку (как правило в электронном виде), содержащую информацию о каждом лице или домохозяйстве, постоянно проживающих на данной территории. Например, в Бельгии помимо регистра граждан страны, ведется регистр иностранцев, проживающих на ее территории. Регистр населения содержит сведения об основных социально-демографических характеристиках каждого человека, таких как пол, возраст, состояние в браке, место рождения и место жительства. Помимо этого в регистр могут вноситься сведения об образовании и месте работы, наличии детей и пр. Главный принцип, положенный в основу регистра – постоянное и своевременное обновление содержащейся в нем информации. Граждане тех стран, в которых существуют регистры, обязаны сообщать о перемене постоянного места жительства для адаптации регистра к новой ситуации.

Первый регистр населения появился в Швеции в 1749 г., к настоящему времени ряд европейских стран располагает национальными регистрами (Бельгия, Дания, Люксембург, Швеция, Нидерланды, Португалия, Испания). В Великобритании и во Франции в регистре не указывается точное место жительства. В ряде стран существуют только региональные регистры. В СССР предпринимались попытки создания регистров в некоторых областях, но все они окончились неудачей, поскольку обновление информации практически не осуществлялось. В настоящее время предпринимается попытка создать регистр населения одного из округов Москвы.

Помимо собственно демографического регистра, могут существовать и специфические регистры, близкие к спискам населения: регистр жилья, регистр занятого населения, выплачивающего пенсионные взносы, регистр системы медицинского страхования и др. Все эти частичные (охватывающие только часть населения) регистры также постоянно обновляются и могут служить дополнительным источником демографической информации. В ряде стран Европы существуют также онкологические регистры и регистры больных сердечно-сосудистыми заболеваниями.

В тех странах, где ведется регистр населения, его данные очень широко используются, поскольку существует возможность получения точной информации о численности и составе населения не только крупных территориальных единиц, но и отдельных коммун в любой момент времени. Таким образом облегчается работа по определению перспектив развития населения той или иной территории, регистры могут служить базой для определения выборки различных обследований, основой для проведения переписей населения. В частности, Дания и Нидерланды последние 20 лет проводят переписи на основе регистров населения, отказавшись от проведения классической переписи. В то же время качество информации, собираемой с помощью регистра, зависит от точности и полноты учета, своевременности обновления данных на каждого человека или домохозяйство.

Списки населения можно считать вспомогательным источником данных о населении. Списки содержат информацию не о всем населении, а об отдельных возрастных или социальных группах. Так, существуют списки детей, посещающих детский сад или школу, списки студентов, списки работающих на различных предприятиях, списки пациентов лечебных учреждений. Каждый список может содержать более или менее подробные характеристики о людях, отобранные в соответствии с назначением конкретного списка.

Тем не менее в отсутствие других источников данных о населении и с помощью списков населения можно осуществлять демографические исследования, оценить численность и состав населения по полу и возрасту. Например, статистическая разработка списков избирателей в Верховный Совет СССР 10 февраля 1946 года, а также списков детей и молодежи 1954 года была использована для частичной замены переписи населения.

Выше была рассмотрена система источников демографических данных. Схематически эту система представлена на рис.2.1.

«Моментальный» снимок населения (статика)	Движение населения (динамика)
Переписи населения Списки населения	Учет естественного движения населения
Регистры населения Выборочные обследования

Рис. 2.1. Система источников данных о населении

Переписи и частично списки дают статичное представление о численности и составе населения в определенный момент времени; текущий учет позволяет проследить изменение численности и состава населения во времени, то есть динамику населения. Что касается регистров и выборочных обследований, то они могут в зависимости от поставленной задачи выполнять обе функции: данные регистра в любой момент времени предоставляют сведения о численности и составе населения, если же сопоставить данные регистра за ряд лет, то мы получим картину движения населения. Выборочные обследования также характеризуют часть населения на момент обследования, но вместе с тем предоставляют информацию о прошлом течении демографических процессов или об их современной динамике.

Вопросы для повторения.

1. Назовите основные источники данных о населении

2. Каковы основные принципы проведения переписей населения?

3. Поясните необходимость в критическом моменте переписи

4. Какие элементы входят в программу переписи населения? Каковы особенности программы переписи населения 2002 г. в России по сравнению с предыдущими переписями?

5. Как изменилась программа текущего учета естественного движения? Каковы последствия этих изменений для качества собираемых данных?

6. Назовите методы проведения выборочных обследований, их достоинства и недостатки.

7. Каковы возможности использования списков и регистров населения как источника демографической информации?

Библиография:

1. Бахметова Г.Ш. Сбор и обработка данных о населении. – М. 2000.

2. Гозулов А.И. Переписи населения земного шара. М.1970.

3. Кабузан В.М. Народонаселение России в ХVIII -первой половине ХIХ в.

М.1963.

4. Статистика населения с основами демографии. Учебник, Кильдишев Г.С. и

др. М. 1990.

5. Федеральный закон Российской Федерации «Об актах гражданского состояния». Официальный текст. – М. 1998.

В мире не существует однозначных, в первую очередь временных, критериев, определяющих постоянное место жительства и его изменение.

Перемещение на год – долговременная миграция

Перемещение на срок от 3-х месяцев до 1 года – кратковременная миграция

Регистр населения - административный учет населения, представляю­щий собой индивидуализированную систему данных, основанную на постоянном ведении записей, касающихся каждого человека, постоянно проживающего в стране.

Регистры населения были Созданы в Швеции и Финляндии в 1749 г., в Бельгии - в 1847 г., в Голландии - в 1850 г. В начале ХХ века регистрация населения производилась в 15 странах. В настоящее время , по оценкам ООН, административные регистры населения ведутся в 65 странах мира , из которых не более половины используют их для получения статистиче­ских данных.

Организация и ведение регистров должны иметь правовую основу , обязывающую каждого человека, постоянно проживающего в данной стра­не, предоставлять всю информацию о событиях, происходящих в течение его жизни. Например, если для получения доступа к системе здравоохранения, обра­зования, трудоустройства или обеспечения жильем, человеку необходимо включение в регистр, он будет заинтересован в регистрации и дальнейшем сохранении своей информации в регистре.

Современные регистры населения ведутся в форме электронной базы данных , в которой вся информация о каждом лице, постоянно проживаю­щем на определенной территории, записывается на индивидуальном файле. Она обновляется по мере наступления того или иного демографического события. Изменения социально-экономических харак­теристик учитываются в регистрах во время ежегодно проводимых прове­рок правильности их ведения. Объектом наблюдения является как отдельное лицо, так и семья или домохозяйство.

В ряде стран ведутся местные регистры в муниципальных органах для получения таких сведений как идентификация личности, ведение спи­сков избирателей, учет новобранцев, ведение налоговых списков, списков избирателей и т.д. Такие регистры существуют в Германии, Нидерландах, Испании, Швейцарии, Австрии, Италии и Румынии. Обычно ведение местных регистров значительно затрудняет получение детализиро­ванной статистической информации на общенациональном уровне.

В 1960-е гг. в Норвегии, Бельгии, Дании, Финляндии, Швеции и Люк­сембурге была разработана система электронных общенациональных реги­стров населения . В основу функционирования национального регистра положен метод идентификации единиц информации, который заключается в том, что при рождении или въезде в страну человеку присваивается персональный регистрационный номер , содержащий в закодированном виде характеристики данного лица, которые хранятся в регистре. Впервые персональный номер был введен в Швеции в 1947 г. Персональный регистрационный номер позволяет установить связь между информацией, касающейся одного и то­го же человека и находящейся в различных базах данных.

Программы регистров составляются с учетом национальных особенностей каждой страны. Обычно они содержат признаки, которые постоянны на протяжении жизни человека или их изменение можно проследить по данным текущего учета. Однако они имеют определенные ограничения , связанные с тем, что регистр содержит данные, интересующие прежде всего административные органы и не всегда включает сведения о занятости, безработице, жи­лищных условиях, составе семьи и домохозяйства, о фактических браках.

Регистры населения признаются лучшими источниками данных о миграции населения . Они содержат информацию о каждом перемещении в стране на продолжающейся основе. Так, например, в Финляндии с 1990 г. о любом изменении места жительства необходимо уведомить почтовое управление, откуда эта информация передается местный регистр населе­ния, а оттуда, в свою очередь, в национальный регистр. Однако статистика эмиграции, Получаемая на основе регистров населения, обычно недооценивает фактический объем эмиграции.

Организация общенационального регистра исключает двойной учет на­селения, обеспечивает получение оперативных данных как о численности, так и о движении населения, а также сведения биографического характера о каждом лице, занесенном в регистр. Это позволяет получать информацию о «демографической судьбе» как отдельного человека, так и семей и домохо­зяйств. Таким образом, регистр по кругу регистрируемых признаков сближа­ется с переписями населения , если он охватывает все население. Страны, имеющие общенациональные электронные регистры населе­ния, проводят переписи населения по сокращенной программе и при подго­товке к ним используют регистры, что позволяет значительно снизить расходы.

Однако возможность использования регистров для научных целей сталкивается с необходимостью решения проблемы конфиденциальности персональных данных и уважения личных свобод граждан при ведении регистра. Кроме того, одновременное функционирование местных и обще­национального регистров требует периодической проверки обеих систем с целью обеспечения согласованности их данных.

Современные регистры населения используются как база данных для проведения выборочных социально-демографических обследований.

Возможность организации регистра в бывшем СССР обсуждалась еще в 1980-е гг. В декабре 1994 г. вышло постановление Правительства РФ № 1454 «О разработке проекта Федеральной целевой программы "Создание общегосударственной автоматизированной системы учета лиц, проживающих в Российской Фе­дерации и временно пребывающих на ее территории, и официальных доку­ментов, удостоверяющих их личность"». В соответствии с этим постанов­лением от 29 мая 1995 г. был издан приказ Госкомстата России «О создании временного творческого коллектива для разработки проекта концепции Государственного регистра населения». При участии специали­стов Госкомстата был разработан проект концепции организации регистра населения, который до настоящего времени остается нереализованным .